国土空间规划：一场超难的开卷考试
刚刚在南京闭幕的2019年测绘学会年会期间，一位高校专家向泰伯网这样形容目前的国土空间规划市场：“这就是一场开卷考试，题目由国家来定，地方政府和企业可以自由发挥。但评分标准没出来，考成什么样，谁也说不好。”
新规划刚柔并济
国土空间规划首先对“城乡”和“国土”二分法的规划理念带来了冲击。
在我国原来的规划体系中，城乡规划和土地利用规划职能分别属于住建部和原国土资源部，两个体系存在一定的对峙局面。
鄙视链很能说明问题。城乡规划系统戏称土地规划是“玩指标”，采用划红线、统数据的方式，控制各类规划的用地规模。通过指标的“闪转腾挪”，为地产开发争取空间，更是国土系统的“传统项目”。
而土地规划眼中的城乡规划则类似于“画大饼”，善于描画各种美好的蓝图，以提升人居品质为任。但实际落地过程中受到土地、发展条件等诸多限制，往往沦为纸上富贵。
两个系统在同一份考卷上答题，掰掰手腕是难免的。问题在于，这份考卷最后要由老百姓当考官，由地方未来发展买单。而日益严重的生态问题，也到了一个不得不提的阶段。“国土空间规划”的提出，就希望这些难题做一个彻底的解构和重构。
国土空间规划的理念阐释，自然资源部总规划师庄少勤是主要的“发言人”。在他看来，国土空间规划不是因为行政主管部门的变化而“优化”，而是顺应了新的发展要求。也就是说，不是由于组建了自然资源部去改变原有的规划方式，而是自然资源部顺应生态文明改革而生。
这也意味着，新部门内在的就有寻求新办法的必然性。
国土空间规划的一大转变，就是更注重资源的生态价值，而不仅仅作为生产资料。根据部署，各地在进行国土空间规划之前，要进行“双评价”工作，也就是“资源环境承载能力评价”和“国土空间开发适宜性评价”，回答当地资源能开发到何种程度、怎样开发做出的问题。
作为国土空间规划的前置性条件，双评价体系并没有字面上看起来那么简单。在可以看到的80多页的试行技术指南中，涉及100多项各类公式和图标，包含近400个地理计算过程，让很多规划和政府单位头大如斗。
清华大学教授周文生在测绘学会年会分论坛上展示了一套“文档即系统”的新计算模式，在临近饭点的时刻，掀起了现场的一个小高潮，可见痛点之痛。而正是通过这样有点“不近人情”的硬性指标传达，才能严格规范各地的规划和开发行为。这部分工作更贴近原国土系统的业务内容。
城市规划则偏“软”，浓厚的人文色彩是其主要特点。规划圈有一句来自卢梭的名言——“房屋只构成城镇,市民才构成城市”。
今年7月，北京市商务局出台了13条措施，希望“繁荣夜间经济、促进消费增长”。而宛若“城墙蹦迪”的故宫灯光秀、完美避开生活圈的官方“夜生活地标”五棵松，都显示了政府在规划时的经验不足和考虑欠妥。
在中国城市规划设计研究院创新中心主任徐辉看来，相对于上海、成都等自带“商业基因”的城市，北京碰到的问题，与作为首都的定位和禀赋有关。包容和繁荣都是城市规划者需要考量和坚持的导向，提升城市的温度、亮度（夜生活指数）和色度（颜值）。
不论软硬，规划都需要通过“国土空间”来落地，这也是自然资源部需要统筹的。在郑州举行的第十四届城市发展与规划大会上，庄少勤提出了他眼中“国土”的三大特征：
第一，国土是有具体的自然和人文禀赋的，不是一个抽象的空间；第二，国土是有人的生产、生活活动的，不能说只有自然，没有人；第三，每一片国土都体现了权益，都有国土关系，需要有效的机制。
庄少勤特别提醒，既要“转脑袋”，也要“转身体”，否则就容易回到要规模、要指标的老路上。
值得注意的，原本任自然资源部党组机要秘书的吴海洋，在日前举行的中国国际矿业大会上首次以“总规划师”的头衔亮相。与长期在沪从事市政建设、规划等工作的庄少勤不同，曾在土地利用管理司、土地整理中心等单位任职的吴海洋“土地”色彩更重。
两位不同背景的总规划师配置到位，也可以看出自然资源部的一些考量。
国土权益“再分配”
理念需要通过制度落实。背后是空间规划权和相关利益关系的博弈，还需要将文化和生态等非传统的价值驱动纳入进来。
对此，自然资源部的思路是“以问题为导向”，也就是人民群众“衣食住行、生老病死、安居乐业”的民生问题。实际操作过程中，这些问题的解决构成了对官员的考核，也就是公务员们的KPI。
在沙县人民政府2019年度自然资源工作责任目标考评办法中，包含了耕地保护、用地管理、自然资源执法监察工作以及履行目标责任制的保证措施等内容。如“及时制止新发生违法违规用地行为，特别是违法占用耕地行为”。如果当年违法案件发现率未达到95%，制止率未达到100%，“每降低5个百分点，扣2分，扣完为止”。最终的得分会影响公务员的待遇和升迁。
这些具体而客观的打分背后，就是对国土空间权益的协调。庄少勤解释道，“生态优先实际上是一种底线的优先，在倒逼过程中要形成一种利益调节机制。”自然资源部也会出台相应标准，进行利益协调。这里的利益，既有外部的，更有体系内生的。
前不久，自然资源部推出两项重要改革，将原本的建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书。此外，将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证。
这是在国土空间规划框架下进行职能整合，从而带动机构整合的典型示例。此项改革，将原本属于两个部门的职能进行了整合。自然资源部副部长赵龙表示，必须要把“规划审批的机构和用地审批的机构进行整合，绝不允许在我们内部还存在两个部门审批的现象”。
赵龙表示，此次改革的目的一是便民利民，优化营商环境，降低企业制度性交易成本；二是减少行政资源的浪费，使大家有更多的精力进行政策制定和实施监管。“问题导向”在这里得到了体现。
有了国土空间规划这个“筐”，昆明可以将足球场选址放入国土空间规划和年度用地计划进行统筹，发展足球事业；国家可以在制定国土空间规划、包括保护地规划时，同时考虑开发和保护目标，为中国自然保护地建设解决“九龙治水”的问题。
“一些与自然保护密切相关的改革将有利于我国重新建立统一、规范、有效的自然保护地管理体系——管理机构越少，目标和职责越一致，就越能减少职能重叠或冲突。”中科院生态环境研究中心研究员徐卫华在接受采访时的这段话，点明了诸多国土管理难题的出路。
而对于自然资源体系而言，大部分难题都是围绕国土展开。在浙江省2019年“自然资源十大改革举措”中，直接涉及到“国土空间”有四项，而几乎每一项举措都与“国土”密切相关。这些围绕“国土”所做文章，就是新一轮空间规划所带来的契机。
自然资源部改革措施，将用地和规划审批权进行了整合，但我国规划与建设长期分离，存在个体为追求利益最大化而做出的违“规”行为的风险。自然资源部国土空间规划局副调研员黄枚认为，下一步应该强化规划核实的实际效用，从加大处罚力度、纳入信用体系联合惩戒等方面去构建。因此“建立国土空间规划体系并监督实施”的任务迫在眉睫。
这反映在国土空间规划信息化产品的形态上。“大家谈的比较多的国土空间规划系统，指的是监测实施评估。”业内人士小胡子如是说。
“摸着石头过河”
在本周举行的测绘学会年会上，谈及国土空间规划，人们用的最多的词汇就是“如火如荼”。根据目前的时间表，2020年全国要基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。同时还要完成省、市、县国土空间规划基础信息平台的建设，并与国家级平台对接。
8月横空出世的阿克苏地区地区1.7亿国土空间规划招标公告，让业界为之一振。虽然事后当地以“具体深度、成果要求、技术参数等须进一步完善”为由叫停招标，但泰伯网了解到，一些东部发达省份地级市的国土空间规划总体投入，预计仍将达到5000万。
泰伯研究院此前预估，国土空间规划市场主要分为规划编制和信息平台两类，总规模将超过460亿元，市场空间规模之大和爆发力之强，很难在短期内形成巨头企业通吃的局面。在这个To G市场中，高校、设计院、土勘院、信息化企业、数据厂商等各类主体纷纷入局。
玩家数量很多，但市场似乎尚未做好理念和技术的储备。日前，自然资源部发布通知，号召“勤俭务实”开展国土空间规划编制，指出一些城市和地区存在程序不够规范、标的畸高，简单委托了事等问题。为此，自然资源部表示要“实事求是”，“反对片面追求名院名校，鼓励熟悉本地情况，有长期工作积累的规划编制机构和人员参加规划编制工作”。
任职于东部某县自然资源部门的孙科长，特地跑到南京学习取经。他告诉泰伯网，正在和当地一家长期从事规划的公司洽谈信息化系统搭建。但同时坦言，该公司做的系统“并没有那么好用”。孙科长提到，近年来上级关于整体性进行“数字政府”统筹开发的想法越来越强烈，他们为此也考虑过和一些大企业进行合作，但考虑到沟通和适应成本，还是选择先满足眼前迫切的需求，“摸着石头过河”。
时间不等人。中国城市规划设计研究院规划师李白（化名）所在的省会城市，目前完成了国土空间规划的初步方案。国务院此前要求，各地应以第三次全国国土调查成果为基础，整合其他所需数据和信息，形成一张底图。现在规划单位在等待最终的数据。根据国家三调办本周的进度通报，本月中就有望实现全部省份的成果上报。
还有一项正在进行的工作是生态保护红线调整。目前，生态环境部与自然资源部正按照最新的数据和要求对生态保护红线方案予以优化。生态保护红线将纳入国土空间规划和政府综合决策，禁止新增工业化和城镇化建设项目。
等数据到位、红线划定，市面上眼花缭乱的国土空间规划信息化产品，就要“是骡子是马拉出来溜溜”了。
从编制到实施监督，国土空间规划的整体工作呈现出了闭环的趋势，很难进行拆分。这就需要企业土规和城规两手硬，同时还要具备雄厚的信息化能力，能够满足各地政府的差异化需求。在国土空间规划进一步明确政策和技术指南尚未发布的情况下，企业大多采用缺什么补什么的方式，人才流动和企业并购是常用的方式。
即使是经历过一轮资源重组，从市场现状来看，满足要求的企业并不多。小胡子认为，“很多家企业是人云亦云，比个葫芦画个瓢而已”，对实施监督评价背后的指标体系并没有吃透。
清华同衡总规划师、技术创新中心执行主任林文棋认为，国土空间规划编制业务繁杂，专业隔阂，同时由于相关要求模糊，实操困难，规划分析工作难以平台化。这些是政企单位面临的共同问题。
从以往的信息化市场情况来看，很多私企由于业绩压力，甚至会采用0元中标的方式绑定客户。业内人士担心，在地方、特别是市县一级可能会形成劣币驱逐良币的恶性竞争局面。
为此，中国城市规划协会与中国土地学会曾发布《国土空间规划编制从业者自律规则》，对从业主体做出了遵守职业道德、维护市场秩序等方面的规定。自然资源部在号召“勤俭务实”开展国土空间规划编制的通知中也明确表态，对于“哄抬价格、扰乱市场”的单位，将做出资质降级甚至吊销的处理。
而纳入自然资源部本年度立法计划的《国土空间规划法》等一系列法条的出台，将为整顿市场秩序提供最终的法律依据。
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